Desde 1981 Colombia ha buscado simplificar la manera en la que se recaudan los impuestos de los departamentos y los municipios del país.  Hoy, 38 años después este objetivo vuelve a las prioridades del Gobierno.

El pasado 21 de junio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público instaló la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial que, a partir de ahora y hasta dentro de un año, estudiará y propondrá modificaciones a la forma en la que se recaudan y se originan los tributos territoriales.

Esto, porque actualmente el sistema de recaudo presenta problemáticas como que se genera “multiplicidad de impuestos, alta concentración de ingresos en pocos impuestos”, como lo señala el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla.

Lo que el titular de cartera económica quiere decir es que existen muchas cargas tributarias de distintas naturalezas pero que no están generando los recaudos equivalentes a ese número.

Daniel Escobar, subsecretario de la Secretaría de Hacienda de Medellín, lo explica con un ejemplo de su ciudad: “un municipio como Medellín tiene 23 tributos de los cuales 2 son los más representativos y son el predial y el ICA. Lo recaudado por esos 2, sumada la sobretasa a la gasolina da el 80% de los tributos, por lo tanto en los restantes 20 se agrupa solo el 20% de los ingresos, evidentemente hay una ineficiencia”.

¿Qué dicen los expertos?

El inicio de las labores de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial abre el debate sobre si en Colombia hay demasiados impuestos.

La docente de la Universidad Central y exdirectora de Impuestos de Bogotá, Diana Duarte, explica que se llegó a esta situación porque la Constitución de 1991 le otorgó a todos los municipios la potestad tributaria de crear tributo, tasas y contribución, lo que “ha generado, en el transcurso del tiempo, una normativa muy compleja que hace que, por ejemplo, un empresario que tenga operación en varias regiones del país tenga que conocer a profundidad todos los sistemas tributarios locales”.

Duarte dijo que esto implica gastos y costos administrativos para las empresas porque, lejos de poder tributar de manera simple, deben dedicar tiempo y dinero a pagos de impuestos específicos, que como ya se explicó, muchas veces no recolectan el dinero que recogen otros tributos más compuestos.

Duarte, partidaria de que la Comisión reforme la manera en que se recaudan los impuestos, identificó otra situación que, según ella, debería simplificarse.

“Los territorios necesitan recursos para poder ser autosostenibles y tomar decisiones de finanzas propias. Se debe pensar en la naturaleza del impuesto para saber qué autoridad (nacional o local) lo debe recaudar sin que los municipios pierdan la autonomía de gasto”.

El gobernador de Boyacá, Carlos Amaya, está de acuerdo con Duarte y añadió que “no es justo que hoy con recursos departamentales se tengan que asumir responsabilidades nacionales como la Ley de Víctimas, estas y otras deben ser asumidas por el Gobierno Nacional y cuando se descentralice el sistema debe asignársele nuevos recursos a los territorios”.

Por otra parte, Mauricio Plazas docente de la Universidad del Rosario, dice que para él los territorios deben ser autosuficientes, pero es un error que tengan la autonomía fiscal de la que gozan actualmente.

“Los municipios deberían tener autonomía en materia de gasto porque queda el contribuyente sometido a las flechas que lanzan desde la Nación y expuesto a la violación del principio de capacidad contributiva”.

Principales impuestos

Este es el Impuesto de Industria y Comercio, el cual se genera por la realización de actividades industriales de forma directa o indirecta, comerciales o de servicios. Para el director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, José Ignacio López, lo que la Comisión debería hacer, más allá de hacer una revisión exhaustiva del sistema tributario regional, es dar prioridad a estudiar una reforma al ICA.

“Este impuesto afecta  de forma importante la competitividad del país, pero tiene un peso grande en los ingresos territoriales. Este tiene un diseño muy antiguo y no termina gravando ni el valor ni la renta. Una reforma al ICA sería un gran avance y un éxito de la Comisión”, explicó López.

A esta postura se suma Daniel Escobar, quien dice que el mayor reto que se tiene al reformar el impuesto ICA son las actividades de la economía digital. Es decir, empresas cuya actividad económica es exclusivamente a través de Internet como es el caso de ventas a través de redes sociales o Uber.

“Posiblemente están erosionando las bases gravables de los municipios, es decir, no se están pagando los impuestos que corresponden. Mientras que el tendero, posiblemente, tiene más controles y paga el impuesto, actividades a través de medios como Instagram o Twitter, incluso Uber no se están controlando bien”.

A su vez, el Gobernador de Boyacá afirmó que “el problema no es crear nuevos impuestos, sino que las empresas regionales no aporten sus impuestos al fisco nacional directamente, sino a los departamentos para que eso genere desarrollo en la zona”.

Predial

El predial es un impuesto que se le cobra a las propiedades y usa el catastro como insumo. Para Daniel Escobar, el catastro debe ser actualizado, ya que explicó que en Colombia hay dos tipos: uno es el IGAC que consolida a más de mil municipios y otro es el de casos especiales. Bogotá, que es uno, tiene catastro propio; Barranquilla cuenta con uno delegado y el catastro de Medellín es descentralizado.

En ese sentido el experto afirma que “hay que analizar el impuesto predial en cuanto a los topes para que se cobre lo que es justo y no que lleguemos a un punto en el que ciudades como Bogotá tienen valores muy altos, pero que tampoco lleguemos donde no se tiene la información completa y se cobra algo menor a lo que debería”.

Por su parte, Diana Duarte afirma que el cobro del predial en las ciudades debería estar en manos de la Alcaldía. 

“El impuesto predial es más sencillo que se controle en la alcaldía del municipio porque los predios están ahí físicamente ubicados y eso genera un control más eficiente”.

Sobretasa de la gasolina

Este impuesto tiene origen en 1998, y lo que hace es gravar el consumo de combustibles derivados de fósiles. Para Escobar hoy existe una paradoja, ya que mientras “se busca que la ciudadanía use otros combustibles limpios, esa renta es con la que se financia el sistema de transporte público masivo, entonces cuando eso se apalanca con unos vehículos que usan combustibles más limpios versus la fuente de financiación”.

Y añadió que “nos estamos dando un tiro en el pie.  El reto de la Comisión es definir cómo gravar elementos como el etanol y el biodiesel que son elementos que se le mezclan al combustible. Arrancamos mezclando un 8% ya va 12% de la mezcla”, expresó Escobar

Para finalizar, el Presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia, Jorge Bedoya opinó que la actualización no debería ser solamente a la sobretasa de la gasolina, sino que debería contemplar otros elementos a actualizar como el valor de los peajes y tener en cuenta el estado de las carreteras para no afectar a agricultores y transportadores. 

Retos de la Comisión

Para el subsecretario de Hacienda de Medellín Daniel Escobar es claro que se necesita actualizar la norma de recaudo porque “las realidades de nuestras ciudades son muy diferentes a las que había hace 35 años”.

“Antes no teníamos las mismas urgencias y necesidades que tenemos hoy en medio ambiente, en el sistema carcelario, en el espacio público o de los sistemas de transporte masivo, necesariamente las fuentes de financiación tiene que ser actualizadas”, expresó Escobar.

El funcionario de la Secretaría de Hacienda de Medellín agregó que otro reto de la Comisión es la  de brindar seguridad jurídica a todos los contribuyentes.

“Las distorsiones normativas (cuando no hay claridad sobre un concepto jurídico) se resuelven mediante interpretaciones o jurisprudencias del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional, y es allí donde no se le dan las herramientas a los funcionarios, ni tampoco a los ciudadanos para tener confianza legitima al Estado”.